特许经营权： 巴西

2020年5月19日在巴西圣保罗国际机场拍摄的拉塔姆航空公司客机（前）

    特许经营对巴西基础设施建设和经济社会发展发挥了重要作用，同时在一定程度上扩大了政府的资产规模。

谢文泽　巴西正在开展新一轮大规模特许权拍卖，有评论戏称，巴西正在“卖空自己”。事实上，巴西不是要“卖空自己”，而是要“做实基础”。通过拍卖特许权，吸引私人投资，发展基础设施，为经济社会中长期发展打下良好基础。

初见成效

　　此轮拍卖被称作政府与私人的“投资合作伙伴计划”。特许权拍卖向全球开放，各国“有资格、有意愿、有能力”的企业均可参加竞标。每个特许权对应一个项目，中标方需遵照所签订的特许协议，履行投资和项目运营职责。绝大部分项目的业主和发起方是联邦政府，一小部分项目是州政府和市政府，这些项目可称作“政府项目”。另有个别项目属于私人企业，可称作“私人项目”。

　　2021年巴西联邦政府举行了60多次拍卖，联邦政府的特许权拍卖收入约510亿雷亚尔（1雷亚尔约合1.25元人民币）。根据特许协议的约定，实施这些项目的投资总额约为3340亿雷亚尔。较为引人注目的特许权拍卖涉及22个机场、东西一体化铁路伊列乌斯-卡埃蒂特路段、5G、油气资源等。

　　例如，当年9月3日签订特许协议的东西一体化铁路伊列乌斯-卡埃蒂特路段，协议总投资33亿雷亚尔，特许经营期35年，该路段长约537千米，是巴西东西铁路的东部路段，也是巴西-秘鲁两洋铁路备选线路的东端部分。2021年巴西还完成了首轮5G竞拍，10家电信运营商中标，联邦政府的拍卖收入48亿雷亚尔（用于发展5G网络的协议投资总额约424亿雷亚尔）。墨西哥的美洲电信（Claro）向巴西联邦政府支付15亿雷亚尔特许权费，计划投资122亿雷亚尔，在巴西利亚和各州州府建设5G网络。

　　2019~2021年完成的131个特许权拍卖，为巴西联邦政府带来了1483亿雷亚尔的财政收入。根据特许协议，实施这些项目的投资总额高达8200亿雷亚尔。在特许协议的约束和激励下，尽管受到新冠肺炎疫情的严重冲击和影响，2021年巴西的固定资产投资大幅增长，投资率（投资占GDP的比重）由疫情前的15%左右提高至20%左右。2021年巴西GDP增长率为4.5%左右，固定资产投资大幅增长发挥了重要作用。

寄予厚望

　　绝大部分拍卖采用“最高价中标”或“最低价中标”，尤其是交通基础设施项目。例如，根据巴西的公告信息，圣保罗的坎波德马尔特机场特许权费底价为3.552亿雷亚尔，特许经营期限为30年，“最高价中标”（支付特许权费最多者中标）。

　　另一项目MRS货运铁路运行于巴西东南部的圣埃斯皮里图、米纳斯吉拉斯、里约热内卢、圣保罗4州，运营里程1686千米，1994~2024年的30年特许运营周期即将到期，计划进行新一轮特许经营周期的招标，特许权费底价为20.7亿雷亚尔，“最高价中标”，特许经营期30年，铁路维护和更新投资约需167.7亿雷亚尔，目前的运营企业有优先权。而高速公路项目大多采用“最低价中标”，即收费最低者中标。

　　2021年12月巴西政府公布了《2021~2050年基础设施一体化计划》，未来几年，将通过改革监管体制，优化营商环境，吸引私人投资，使每年用于基础设施建设的投资能够达到GDP的2.5%；未来15年内，这一比重提高至3%以上。该计划推出了132个大型项目，其中包括21个铁路项目、10个高速公路项目、6个港口项目、11个电信项目和29个水电项目。

　　2022年巴西计划拍卖153个特许经营权，协议投资总额预计可达3800亿雷亚尔。如果2022年的拍卖计划能够顺利实施，加上2019~2021年签订的特许协议，4年间的协议投资额累计可达1.2万亿雷亚尔。巴西希望通过特许权拍卖，吸引私人投资，发展基础设施，使巴西经济摆脱低迷泥潭。

　　自2011年以来，巴西经济持续低迷，2011~2020年年均GDP增长率约为-0.1%。虽然2021年实现了一定程度的经济复苏，但2022年很可能是巴西经济的又一个低迷年，联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会的预测增长率为0.5%，巴西瓦加斯基金会学者的预测为0.6%，巴西央行“焦点报告”的预期增长率仅为0.3%。

　　巴西政府对特许权拍卖寄予厚望。《2021~2050年基础设施一体化计划》认为，如果不能大规模实施投资合作伙伴计划，2022~2025年巴西的年均GDP增长将不会超过1%；如果大规模实施这一计划，则年均GDP增长率可提高至2%左右。这与巴西央行、国际货币基金组织的预期基本一致，二者均预计2023~2025年巴西GDP年均增长率为2.0%左右。

前景可期

　　巴西已经独立且发展了近200年。自独立以来，巴西经历了两轮基础设施建设高峰周期，每一轮周期历时约半个世纪。

　　第一轮是19世纪70年代至20世纪初叶的铁路建设高峰周期。顺应大宗商品需求增长，主要围绕大宗商品出口，在政府部门的支持、参与和主导下，巴西以特许经营为主要模式大规模修建铁路，巴西2/3的铁路就是在此期间修建的。铁路建设为巴西经济社会发展发挥了巨大作用。

　　第二轮是20世纪30~80年代的城市和公路建设高峰周期。这一时期是巴西实施进口替代工业化发展战略的主要阶段，扩大初级产品出口、增加外汇收入是推进进口替代工业的重要手段。20世纪50年代中后期，巴西首都从东南沿海的里约热内卢迁至中部高原的巴西利亚，这一举措掀起了高速公路建设和巴西内陆开发的高潮。

　　20世纪90年代以来，以1994年的《特许经营法》和2004年的《公私合作关系》（PPP法）为主要标志，巴西经历了两轮特许经营周期。1995~2003年实施了297个特许经营项目，累计吸引私人投资约1531亿美元。2004年至2016年上半年累计实施了469个基础设施PPP项目，吸引私人投资3505亿美元。

　　对于绝大部分政府项目，尤其是联邦政府的大部分交通、能源类项目，其特许经营模式的一个明显特点是“五权分置”，即所有权、经营权、使用权、收益权、处置权分置。其中所有权和处置权属于联邦政府，政府授权中标方负责投资、建设和运营。

　　在特许期内，运营方只享有项目资产的使用权、经营权和收益权。到期时，政府部门将收回经营权，整个项目必须完好无损地原样交还给政府部门，由政府部门进行处置。因此，所谓“卖空自己”的情况是不存在的。相反，特许经营对巴西基础设施建设和经济社会发展发挥了重要作用，同时在一定程度上扩大了政府的资产规模。

　　当前的这一轮特许权拍卖周期，巴西向包括中国在内的世界各国开放。近年来，中国企业在巴西的特许经营领域取得了一系列重大成就，为中巴特许经营合作奠定了坚实基础，巴西欢迎中国企业更多参与巴方基础设施特许经营。尽管巴西的特许经营也存在如税收体制、营商环境、社会共识、政治共识、环境保护等方面的挑战，巴西政府在财税改革、融入全球价值链、基础设施一体化发展等领域所做的工作和努力，仍有望掀起第三轮基础设施建设周期。

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